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A. 背景
2008年8月14日，《消费产品安全改进法案》（CPSIA）成为正式法律。它对《消费产品安全法》（CPSA）做了若干修正。CPSIA 第103节的题目是“儿童产品追踪标签”，其有关内容规定所有儿童产品及包装都必须带有“区别标记”，以便制造商和最终购买者“确知”某些来源和产品信息。1这些标记必须使制造商、零售商和最终消费者能够确知产品的制造商或私营标签商、产地和生产日期以及批次信息（批号、序号或其他识别特征）。2这些新规定于2009年8月14日开始执行。
为了收集有关该项目实施的意见和信息，委员会于2009年2月26日在《联邦公告》中发布了一份《查询通知》（74 Fed. Reg. 8781），并于2009年5月12日举行了公听会。公众对《通知》的反应以及公听会上的讨论显示，关于追踪标签要求存有许多疑问。委员会希望通过本政策指南澄清对法律要求的解释，并就委员会实施CPSIA第103节的方式提供指导。本文件并没有增加超出CPSIA要求的内容，只是向公众说明委员会对法律条款的解释。
B. 第103(a)节，概述
1. 目的
第103(a)节旨在建立一种识别儿童产品来源的手段，以增进此类产品的安全。国会众议院能源和商务委员会的报告在讨论第103节时指出，它希望该节“有助于确定产品来源和召回原因”，以避免某些儿童产品制造商在确定产地时遇到的困难，2007年夏季的产品召回即遇到这种困难。H.R. Rep. No. 501, 110th Cong., 1st Sess. 32 (2007)。如果一位制造商能够识别产地、生产日期、以及批号或序号及类似独特信息，就能够更快地找到自己或其他人可能发现的存在安全问题的产品。同样，如果一位消费者能够识别制造商（或私营标签商）、产地和生产日期、以及任何更加具体的识别信息，他就能够更快地确定家里的某件产品是否属于因安全原因而被召回的产品。
1 CPSIA第103节收录于15 U.S.C. § 2063(a)(5)。
2 CPSIA规定，标记应当“能够：
(A) 使制造商确知产地和生产日期、批次信息（包括批号、序号或其他识别特征）、以及制造商认为可通过参考这些标记得到的有助于确知产品来源的任何其他信息；以及
(B) 使最终购买者确知制造商或私营标签商、产地和生产日期、批次信息（包括批号、序号或其他识别特征）。”
公法110-314，§ 第103(a)。
委员会认为，第103(a)节的目的不是给已经按照要求提供产品信息的制造商额外增加重大负担，而是使那些没有按照要求提供信息的制造商符合更高的标准。如果发生产品召回，第103(a)节规定的信息将有助于根据具体信息查找产品，使消费者能够更好地了解情况。万一需要召回产品，详细标明产品信息将有助于制造商缩小召回范围，并有助于零售商更快地找到需要从库存中移除的产品。这种更具体的信息对消费者和制造商都有帮助。
法律条款并不要求建立统一的、普遍适用的系统。第103节规定使用永久性区别标记，但并没有对这些标记的外观作具体规定。目前，委员会并没有作出此类统一规定，而是希望制造商作出最佳判断，采用最适合其业务及产品的标记。这些标记可能随着技术的改进而变化。从长期看来，随着技术发展，委员会可能考虑更具统一性的系统之必要性和适当性，并已经就此等问题向我们的全球贸易伙伴征求意见。如果委员会未来实施这种系统，它将发出通知，邀请公众评议，并提供一个可能的生效日期。
2. 遵守与实施
如同任何新规定一样，委员会预期在第103(a)节刚刚生效时会有一个教育普及阶段。委员会将要求在产品召回时遵守本条款，并在惩罚不遵守要求的制造商方面行使自由裁量权。对于初次违反法律的制造商，如果属于无意遗漏指定信息，只要他们作出诚实努力，认真学习第103(a)节规定，并考虑如何应用于其业务，委员会可能不会予以处罚。
3. 生效日期
第103(a)节适用于2009年8月14日或该日之后生产的儿童产品，并不追溯至该日之前生产的产品，因此，从2009年8月14日开始，在一段时间内，市场上同时会有两类产品，一类是符合本节规定的产品，另一类是2009年8月14日之前生产的产品。
4. 谁负责执行？
CPSA（15 U.S.C. § 2052(a)）定义的产品“制造商”负责执行第103(a)节。制造商的定义见CPSA，它包括制造商和进口商。进口商应当与外国制造商协调，确保制造商和进口商都遵守该法律。
5. 涉及的产品
第103(a)节仅仅适用于儿童产品及其包装。CPSIA 235(a)节对产品的定义是“主要是为不超过12岁的儿童设计或使用的消费产品。”
C. “追踪标签”的格式和内容
1. 什么是“追踪标签”？
虽然第103节的标题提到“追踪标签”，法律条文的重点在于“区别标记”，在这方面，制造商应当考虑产品及包装上永久性标记所包含信息的总和，而不应当把“标签”理解为在某一个独特位置所收集的具体信息。
委员会认为已经永久性标出的规定信息——要么包含于产品品牌，要么符合委员会其他规定或联邦规章，例如根据《纺织品、羊毛和皮毛法》颁布的规章或来源国加标签规则——可以视作第103(a)要求的“区别标记”的一部分。根据第103(a)节，任何此类标记都必须具有永久性。
2. 对标记有何要求？什么样的信息是能够确知的信息？
第103(a)节规定的区别标记如下：(1) 产地，(2) 生产日期，(3) 批次信息。这些信息都必须能够从标记中得到。任何此类标记都应当清晰醒目。总体而言，该信息应当使制造商能够确定每一件产品的具体来源。委员会规定，制造商只有在基于可以考虑的和具体的原因时才能违背要求。每一位制造商最终要承担责任，作出合理的判断，即基于产品和包装的特征及类别标记应当包含哪些信息，以及基于其业务的性质和类别应当提供哪些规定信息。至于标记需要包含哪些信息，在审议制造商决定的合理性时，委员会将考虑每一个制造商的具体情况以及同行业其他制造商的做法。
标记需要提供哪些信息？这个问题不同于该具体信息是否能标记在产品上或包装上。尽管可以预期一位制造商在合理标记产品或包装方面会受到客观条件制约，但委员会要求第103(a)节中提到的基本信息应该最终被制造商和消费者所确知。
第103(a)节并没有规定代码、格式或编号系统。制造商可以选择使用一种代码或编号系统，前提是消费者必须仍然能够确知规定信息。制造商亦可依据其他联邦法规使用代码系统，但必须再次强调，其前提是代码包含的规定信息能够为消费者所确知。
3. 什么是“永久性”标记？
委员会认为，产品上的“永久性”标记应当是根据合理预期会在产品整个使用期限内保留在产品上的标记。
一次性包装物上的标记的永久性在产品到达消费者手中即告终止。因此，一次性包装物上加一个粘胶标签可能足以作为包装标记。另外，如果透过一次性包装材料可看到产品上的标记，包装材料上就不需要另加标记。
据委员会了解，一些自愿标准（例如关于儿童床的ASTM标准）对标签的永久性作了规定。制造商在确定一种标记是否具有永久性时可以参考此类标准。
4. 在何种情况下只需要在包装上而不需要在产品上做标记？
委员会认为，根据第103(a)节，在大多数情况下包装和产品都需要加标签。然而，法律认识到这样做并非总是可行，在有些情况下，委员会认识到在产品本身加标记也不可行，例如下列情况：
(1) 如果产品体积过小无法加标记。以往的立法认识到，在确定仅仅在包装上加标记是否可行时，产品的体积是一项主要考虑因素。见H.R. Rep. No. 501, 110th Cong., 1st Sess. 32 (2007)。
(2) 如果玩具需要装在盒子里或其他包装中，例如带棋盘和小组件的游戏。在这种情况下，棋盘和盒子应该加标记，但是那些小组件不需要加标记。这是以往的立法考虑到的另一个例子。见H.R. Rep. No. 501, 110th Cong., 1st Sess. 32 (2007)。委员会认为，这项原则将同样适用于儿童美术和工艺品用具。同样，只是包装用的盒子以及整套工具中的一个不可或缺的组成部分需要加标记，并非这套工具中的每一个组件都需要加标记。有时许多小产品（例如玻璃弹子、纽扣、珠子等）被包装在一起，委员会认为在包装上加标记即可。至于那些需要与原包装一道保存或在原包装内保存的产品，包装被视作“产品”的一部分。
(3) 如果一件产品是通过批量售货机销售，产品不需要逐件加标记，但是把产品运往零售商时使用的包装物或纸箱应当加标记。《会议报告》（Conference Report）认为，在这种情况下给每一件单独的产品加标记可能不现实。见H.R. Rep. No. 787, 110th Cong., 2d Sess. 67 (2008)。
(4) 如果一个实物标记可能减弱或损坏产品，或妨碍其实用性。
(5) 如果一件产品的表面不可能加永久性标记，例如有伸缩性的表面、珠子、小片织物（例如首饰、头发装饰等）、管形工艺品或天然岩石。
(6) 如果加标记会损坏产品的美观，而标记不可能加在可以接触且隐蔽的位置。
5. 如果是成套出售的产品标记加在何处？
委员会认为，至于成套或成对出售或只能成套或成对使用的产品，一对或一套之中只需要有一件加标记，例如鞋子。这种情况与以往的立法考虑的包含小组件的游戏类似，并不需要给所有小组件加标记。委员会认为，可以分开使用或分开销售的产品需要分别加标记。
6. 标记应当提供哪一方的信息？
根据第103(a)节要求，制造商或私营标签商的名称应当包含在标记中。
7. 标记应当提供哪一个产地的信息？
委员会认为，制造产品所在的国家、城市和州（或行政区，视具体情况而定）的名称足以构成产地信息。但是，如果发生执法查询或委员会采取其他行动，制造商将负责确定产品的具体来源。
8. 标记应当载明哪一个生产日期？
委员会认识到，产品并非总是在一天之内完工。委员会预期，如果生产过程延续一段时间，则标记的生产日期也可以是一段时间。
如果产品是由一组不同的组件或部件组合而成或共用同一个包装物，委员会认为生产日期是指组装日期或包装日期。
9. 标记中应当提供哪一个批次信息？从事小规模生产的制造商或工艺品制作者是否需要建立一个包括批号、序号或其他编号的系统？
对于不使用编号、批号或序号的制造商，虽然第103(a)节并不要求他们建立这样一个系统，但委员会认为，为了符合本节规定，制造商通常需要有一种合理的方法提供详细的生产信息，包括如何区分来自不同工厂的产品、不同的部件、不同的时间、以及使一批产品不同于另一批产品的重大区别。应当考虑同类制造商的业务和记账规范。
从事小规模生产的制造商和工艺品制作者不太可能使用编号、批号或序号。需要重申的是，委员会并不认为第103(a)节要求他们建立这样一个系统。然而，此类制造商应当建立合理的规范，以记录其产品中使用的部件。